Revista Rosa

Volume 7

7

O Novo Arcabouço Fiscal e a reinvenção criativa da economia doméstica

Detalhe do painel Massa, Carol Caliento,
óleo sobre impressão em tela, 2012

Laerte Coutinho em charge atual sobre o chamado Novo Arcabouço Fiscal ironiza-o numa espécie de modernização do (agora já) antigo teto de gastos, reconstituído de forma sofisticada — uma bela versão acabada do que foi esboçado pela EC 95/2016, rótulo formal daquele teto. Se, como caricatura da vida, o humor nada mais faz senão ampliar as lentes sobre aspectos marcantes da realidade, nesse caso não foi diferente. Não apenas porque esta nova regra se assemelha muito a um teto de gastos, refinado e de design moderno, mas, principalmente, porque ambas as regras fiscais encerram em si o que há de mais conservador em matéria de política econômica: a famigerada percepção de que a macroeconomia reproduz a mesma lógica de uma economia doméstica.

Laerte Coutinho, Folha de S. Paulo, 25/05/2023.

Oficialmente Regime Fiscal Sustentável, o PLP 93/2023, que rege o Novo Arcabouço Fiscal (NAF), pode ser abordado sob muitos aspectos, mas possui um núcleo duro incontornável, que o vincula sobremaneira à lógica consagrada no bordão do “não se pode gastar mais do que se arrecada”. A rigor até pode-se, mas apenas sob uma exceção, da qual já falaremos. O tal núcleo duro do NAF tecnicamente está posto por meio de metas ambiciosas de resultado primário: zeragem do déficit em 2024 com seguidos superávits já em 2025 (0,5% do PIB) e 2026 (1% do PIB), permitida variação de 0,25% do PIB para mais ou para menos em todos os anos. Essa banda de primário, conjugada com uma banda de crescimento real dos gastos entre 0,6% e 2,5% em relação ao ano anterior, trazem sofisticação e flexibilidade à nova regra, agora capaz de exercer uma absorção amortecida das oscilações da atividade econômica, tornando-a mais apta a vigorar sem a necessidade de recorrentes “furos” ou novas emendas constitucionais, como no caso do teto anterior. Ainda assim, o caráter fiscalista de uma regra deste tipo é absolutamente notável. Vejamos.

De maneira bem geral, para toda nova arrecadação ocorrida a partir do momento em que a regra for instaurada, os gastos só poderão aumentar em, no máximo, 70% dessa arrecadação. A exceção comentada está justamente no caso em que os 70% da arrecadação totalizarem um montante tão baixo, que não consigam nem mesmo atingir os 0.6% do limite inferior da banda de crescimento real dos gastos, quando então prevalecerá este último número. Uma situação na qual a atuação do Estado só se projeta como salvaguarda do sistema econômico — e de maneira diminuta — quando o último, tão deprimido em sua atividade de produção, sequer retorna arrecadação minimamente satisfatória. E acaba por aí, nessa triste exceção, a possibilidade da macroeconomia de um país como o Brasil escapar da lógica da “dona de casa”. Escapada a exceção, vale a regra da casa: teto na “versão soft”, com variação de gasto limitado à 70% da receita; ou na “versão hard”, abaixo de 70% da receita, caso esse percentual exceda os 2,5% do limite superior da banda de crescimento real do gasto. Em síntese, um novo teto, dinâmico e criativo, modernizando a arquitetura da velha economia doméstica. Isso, ainda, no cenário bom, em que o núcleo duro de resultado primário mantém-se rigorosamente cumprido na regra. Se não cumprido, o percentual permitido aos novos gastos reduz-se para 50% da receita. Soma-se a isso uma série de gatilhos, sanções e contingenciamentos de despesas, que constam da última versão do projeto, tramitada na Câmara, incluindo, por exemplo, a proibição de novos concursos públicos após dois anos de descumprimento da meta fiscal e a recente inclusão de despesas consideradas cruciais sob o guarda-chuva do NAF, como o Fundeb e o piso da enfermagem, que, pasmem, nem mesmo no teto de gastos estavam incluídos.

O NAF desponta como primeira grande medida estrutural do governo Lula 3; um governo eleito pela mais estreita margem de vantagem de todas as eleições desde a redemocratização, mediante o compromisso de honrar dívidas sociais acumuladas pelos últimos governos e corrigir distorções distributivas graves, entre elas, é claro, a redução da pobreza. Era a hora de, nas palavras do presidente, voltar a “incluir o pobre no orçamento”. Peça técnica para alocação dos recursos que incluem tal compromisso, o NAF se propõe instrumento de “responsabilidade fiscal com responsabilidade social”, como consta oficialmente em seu texto. Assusta, entretanto, a celeridade que vem sendo dada à sua aprovação sem que passe amplamente pelo debate público e absorva as críticas e refinamentos indispensáveis àquele que será, nada menos que o fio condutor de toda política fiscal nos próximos anos ou décadas. É forçoso lembrar que o instrumento econômico por excelência concebido para honrar a inclusão social e os rearranjos distributivos (que justificam a eleição de Lula) é a política fiscal. Nesse sentido, o NAF não encerra apenas uma regra de credibilidade para o mercado, de confiança sobre a trajetória da dívida pública, ou até mesmo de previsibilidade para os agentes econômicos, mas o instrumento concreto que permitirá (ou não) os avanços sociais prometidos em campanha pelo atual presidente.


A proposição de superávits primários em tempo recorde pela atual formatação do NAF, e sem brecha temporal para a perseguição de uma meta de crescimento do PIB, forja a base de uma política fiscal baseada na visão doméstica da macroeconomia, o que carrega uma série de problemas implícitos, tanto de natureza teórica quanto de natureza prática. Começando pela parte teórica, a concepção do sistema econômico, neste caso, está baseada em pelo menos dois princípios bastante questionáveis: o de poupança ex-ante e o do setor privado como motor de impulso da atividade econômica, a partir da (suposta) credibilidade do setor público.

O primeiro, parte de um olhar estático para a economia, onde o superávit primário antecede o crescimento econômico e, na verdade, é imposto como pré-condição para o último. Isso obriga a que os superávits sejam gerados a partir de um estoque limitado de recursos, dado pelas receitas do ano em que se aplica seu cálculo e não pelas receitas resultantes do aumento automático da carga tributária quando de um projetado aumento do PIB — mesmo que esse aumento não esteja contido no exercício utilizado para o cálculo orçamentário. Esse tipo de cálculo fechado anualmente peca pela inconsistência de sobrepor a métrica do exercício contábil à do exercício econômico cuja temporalidade não é necessariamente a mesma: nada garante que o sistema econômico retornará dentro de 365 dias a receita esperada para um gasto previsto em orçamento. Isso também depende do ritmo de crescimento endógeno da economia. Acionar gatilhos artificiais de contingenciamento do gasto público, essencial para manter o sistema girando, quando a meta anual não fecha, não ajuda e ainda atrapalha o cumprimento subsequente da meta, já que paralisa parte da economia. Simplificadamente, exige-se que primeiro a economia acumule para depois crescer, e não o contrário. Por mais que matematicamente pareça adequado, macroeconomicamente isso tende a ser problemático, sobretudo quando se parte de uma situação em que a economia já se encontra deprimida e com poucos recursos inicialmente disponíveis.

O segundo fundamento teórico implícito no NAF consta da expectativa de que a prometida responsabilidade fiscal funcione como combustível para que o setor privado acione os motores do crescimento econômico. O entendimento é de que a credibilidade esperada do setor público, sobretudo através do cumprimento de regras explícitas, como é o caso de uma âncora fiscal, mas também da já existente âncora monetária (regime de metas de inflação), crie um cenário de confiança suficiente para que o investimento privado, autonomamente, seja estimulado e, com isso, detone o processo de crescimento do PIB. O principal questionamento que se faz a essa visão teórica é a própria suficiência da credibilidade do governo como incentivo aos empreendimentos privados, uma vez que é empiricamente notável que a principal variável capaz de contrabalançar o risco na abertura de novos negócios é a expectativa segura de demanda; e a garantia de demanda é tanto maior quanto maior a atividade econômica, ou seja, o crescimento do PIB, no que retornamos circularmente ao ponto em que começamos o argumento. Em resumo, a teoria econômica por trás da lógica dos superávits planejados, não apenas condiciona o crescimento econômico ao rearranjo prévio da poupança a fim de liberar recursos para tal (o que, aliás, tem impacto distributivo imediato) como também, ao não permitir ao Estado o papel de impulsionador inicial desse crescimento, acaba por permitir apenas que o Estado cresça quando a economia cresce (movimento pró-cíclico), e não o contrário. Mas, nesse caso, perde-se grande parte do sentido e da função do aumento do Estado.

No que diz respeito aos problemas práticos do NAF, na forma como se encontra hoje, o principal está no impacto distributivo oriundo das urgências que acompanham a sua implementação. De imediato, as metas previstas de superávit fazem urgir (não de modo fortuito, mas certamente estratégico) a pressão política por uma Reforma Tributária o mais breve possível. Tal urgência, nesse contexto específico, tem menos a ver com a necessária reformulação da estrutura distributiva, que merece, precisa e deve ser detidamente repensada, e mais a ver com a necessidade premente de aumento da arrecadação. Isso acende um alerta para a possibilidade de que, tal qual o NAF, uma Reforma Tributária seja providenciada sem o devido debate público. Se aprovada para “fechar a conta” dos próximos orçamentos e não para cumprir seu objetivo precípuo de justiça distributiva, o Brasil perderá preciosa oportunidade de corrigir distorções históricas na sua distribuição de renda. Além disso, a própria urgência na geração dos superávits primários sinaliza aos agentes econômicos que o serviço da dívida (pagamento de juros) é compromisso firmado pelo governo, num recado para os bons entendedores de que outras despesas serão sacrificadas se necessário for. Mais uma vez faz-se presente a problemática de ter que cortar de um lado para gerar alguma sobra financeira por outro, típica da concepção de poupança ex-ante. Infelizmente, longe de mera teoria, é com base nisso que começa a ventilar a discussão sobre a redução dos pisos constitucionais de educação e saúde1 como uma eventual possibilidade para manter o equilíbrio fiscal proposto. Por isso, a pressa envolvida na aprovação do NAF da forma como se encontra e das possíveis reformas a ele atreladas podem ter um custo social elevado.


Se precisamos aumentar o debate em torno desse novo arcabouço, um dos questionamentos mais frequentes direciona-se às perspectivas sobre o tamanho do Estado na economia. Na regra anterior, os gastos anuais eram travados por um valor real fixo, não podendo aumentar nem mesmo com o aumento das receitas. No NAF essa restrição cai, algo seguramente mais racional para que o Estado acompanhe, na forma de serviços públicos, o volume de atividade econômica. Nesse sentido, restam poucas dúvidas de que, com o teto de gastos, o tamanho do Estado na economia tendia a diminuir progressivamente. No entanto, apesar da melhoria mencionada, não fica realmente claro se essa tendência será revertida ou pelo menos arrefecida na regra atual. Evidentemente, essa não é uma questão fácil de se responder com tamanha antecedência e sem conhecer a forma final do processo político e reformas em curso, mas podemos refletir a partir de algumas pistas.

Primeiro, vale considerar que o governo participa na geração da renda nacional como mais um componente de demanda, que se soma à demanda doméstica com consumo e investimento e à demanda externa com as exportações líquidas. Assim, uma métrica para o tamanho do Estado na economia é sua participação na determinação do PIB ou renda nacional. Em segundo lugar, como já comentamos exaustivamente, os gastos primários,2 daqui pra frente, devem crescer sempre abaixo do crescimento das receitas e, como o efeito multiplicador dos gastos sobre a economia tem sinal oposto ao das receitas, a tendência é de uma redução gradual da participação da demanda do governo na determinação da produto nacional, salvo, eventualmente, no caso em que economia atinja sucessivas vezes o limite inferior da banda de gastos. “Eventualmente”, por dois motivos: um porque, nesse limite inferior, o crescimento real dos gastos (0,6%) pode ficar acima de 70% das receitas, mas isso não significa que ficará acima de 100%,3 que é o que garantiria que a injeção fosse maior que a subtração de demanda do governo, aumentando sua participação no PIB; e outro porque, ainda que fique acima dos 100%, se realmente queremos saber o alcance dos serviços públicos no atendimento das necessidades coletivas, não basta olhar para a participação dos gastos públicos na determinação do PIB, mas, principalmente, do PIB per-capita. A partir da prévia do Censo do IBGE 2022, verifica-se uma média de crescimento populacional no Brasil de 0,7% ao ano. A partir daí, seria esperado, no mínimo, que os gastos públicos replicassem este percentual de crescimento (real), a fim de manter o gasto per capita e, através disso, manter o fluxo de “devolução” aos cidadãos do volume de bens e serviços públicos que, em parte, são também objeto de impostos e tarifas.

Finalmente, é importante considerar que o gasto público, assim como as exportações ou os investimentos privados em P & D, são componentes exógenos de demanda, isto é, sua injeção no sistema é autônoma em relação ao fluxo de renda doméstica previamente circulante na economia. Enquanto tal, esses gastos autônomos possuem um papel crucial de impulsionamento ou crescimento do PIB, ou seja, de expansão do tamanho prévio do fluxo circulante de renda em dado momento. Quanto mais um componente de gastos deste tipo se encontrar retraído ou com tendência de redução, menor a tendência de crescimento do PIB, caso não haja compensação de outros gastos. Uma vez o PIB caindo, o crescimento das receitas, como sempre, o acompanha, isto é, retrai-se percentualmente. Nesse cenário específico, apresenta-se mais um problema do NAF. De acordo com a nova regra, sabemos que se a taxa de crescimento das receitas cai, a dos gastos terá de cair proporcionalmente. Cria-se um círculo vicioso perverso:

  1. queda do gasto;
  2. queda do PIB;
  3. queda da receita;
  4. queda do gasto (variáveis em taxas percentuais de crescimento).

Por todos esses fatores, fica difícil dizer que, ainda que avançando em relação ao teto anterior, o NAF logrará qualquer êxito em expandir o tamanho do Estado na economia.


Toda essa argumentação a respeito da centralidade do gasto pode causar grande desconforto à opinião pública, o que nos conduz a mais um tema caro à agenda de debates. É muito frequente, e compreensível, que persista a questão: mas qual o limite e quais os problemas relacionados à elevação dos gastos públicos no Brasil, se, afinal, é isso que justifica todo esse conjunto de regras? A principal resposta para isso pode ser dada através de uma alegoria: o fantasma da inflação. Por mais de um motivo. O principal deles, pelo diagnóstico de inflação de demanda constante no Banco Central, segundo o qual a economia brasileira sofreria de um excesso crônico de demanda total, que pressionaria os preços. Como o Estado participa da economia com um componente de demanda, teria capacidade de atenuar o problema da inflação reduzindo os próprios gastos. Outro motivo diz respeito a um suposto desalinhamento de preços relativos de mercado quanto maior a “intervenção” do Estado na economia. Aqui surge novamente o argumento do sistema de incentivo ao setor privado, tanto maior quanto menor a discricionariedade das ações do governo (ou seja, maior a previsibilidade e a confiança no cumprimento de regras do governo). Para que o setor privado tenha incentivos de produção e investimento, que fazem a economia crescer, os preços de mercado precisariam ser o mais “livres” possível e entende-se que a discricionariedade dos gastos públicos seria o tipo de intervenção que desalinha os preços “naturais” de mercado. Nesse sentido, a pressão de demanda do governo seria duplamente nociva: desalinha preços e ainda o faz pela inflação. Esse argumento seria até razoável, não fosse por um, ou melhor, dois detalhes: 1) a inflação brasileira atual não apresenta indícios de inflação de demanda; 2) qualquer gasto, seja ele público ou privado, só pressiona os preços consistentemente se a capacidade de produção do sistema estiver esgotada. Com efeito, ambos os pontos convergem para apenas um, o de que a inflação brasileira não é causada por excesso de demanda porque a capacidade de produção brasileira não se encontra em seu limite de oferta (e portanto a elevação de qualquer gasto não gera, sustentavelmente, aumento de preços). Vamos abrir um pouco mais esses aspectos de oferta e demanda.

As evidências empíricas são extensivas em mostrar que a inflação dos últimos anos tem sido massivamente causada por choques de oferta (custo), sobretudo nos setores de transporte, alimentação e energia. Custos esses relacionados a gargalos de infraestrutura industrial associados também a práticas abusivas de preços. Destaque inconteste para os elevados preços do petróleo e seus derivados, que contaminam toda a cadeia de produção e logística de transporte, chegando, na ponta, até o consumidor final, via preços de alimentos e combustíveis na bomba. Soma-se a isso o encolhimento do parque industrial brasileiro, que reduz a escala e os investimentos em ciência e tecnologia, além de sucatear ou privatizar as instalações existentes de forma descriteriosa, encarecendo também os custos de energia. Mas em todos os casos, os problemas apresentados na oferta dizem respeito aos custos e só podem ser sanados com investimentos em tecnologia e/ou regulamentação da produção, não com a mera e simples… redução da demanda!

Pelo lado da demanda, é importante lembrar que, tecnicamente, não há nenhum demérito ou problema intrínseco na demanda do governo, o chamado déficit público. Ao contrário, trata-se de um instrumento amplamente reconhecido para impulsionamento da atividade econômica, sobretudo quando utilizado de forma anticíclica em economias deprimidas. Nos momentos de recessão ou de quedas seguidas do PIB, a iniciativa privada, se deixada à própria sorte, não dá conta de (nem sequer tem incentivo para) arcar isoladamente com uma guinada de tendência. Somente um agente com soberania monetária e estatura para assumir praticamente qualquer risco, pode fazê-lo. Nessa hora evidencia-se a crucialidade do gasto público anticíclico. Em tempo, uma vez restaurada a ascensão econômica, surge a folga para reduzir o déficit público, tanto pela recuperação da arrecadação, quanto pela margem para redução do crescimento dos gastos, estabilizando intertemporalmente (e não num exercício contábil), a trajetória da dívida pública. Ainda que propagandeado como anticíclico, o NAF se afasta disso, justamente pelo seu núcleo no resultado primário. Sua exceção anticíclica em quadros recessivos, dada pelo piso inferior de crescimento real dos gastos, mostra-se insuficiente por todos os fatores anteriormente mencionados.

Ainda sobre a questão da credibilidade do governo como estímulo ao setor privado, vale notar que esta não se encerra apenas no argumento (falacioso) da inflação de demanda ou do desalinhamento dos preços relativos. Na verdade, insere-se numa disputa artificial de espaços criada entre o setor público e o privado. Segundo ela, o gasto público desestimula e até expulsa a iniciativa privada. Poucas ideias têm menos aderência empírica do que essa e é difícil (para não dizer impossível) encontrar algum país no mundo que tenha crescido consideravelmente sem uma alavancagem de investimento estatal e seu efeito acelerador sobre o investimento privado, algo estatisticamente mais que comprovado. No entanto, essa ideia tem raízes profundas não apenas numa parte da teoria econômica que fez do gasto público um espantalho, mas também no senso comum. Junto deste último, impera fortemente uma noção de que a “gastança” do governo atinge diretamente os cidadãos porque implica em aumento de impostos; aliás, mais um bordão famoso, “quem vai pagar a conta?”. Algo que de novo remete à economia doméstica, que, como vimos, não tem paralelo na macroeconomia, senão na cabeça de alguns macroeconomistas ingênuos ou de má fé.


Vemos que pouco sentido, seja teórico, seja empírico, tem uma regra que faça do gasto público um grande espantalho em condições como a da economia brasileira, isto é, abaixo do pleno-emprego dos recursos de produção. Neste caso, muito mais sentido teria uma política fiscal que tivesse metas de produto (PIB), com padrão de gastos anticíclicos e dentro de margens bem maiores do que a tímida regra proposta, mesmo que contasse com teto e piso. Há instrumentos eficientes para ajustar possíveis transbordamentos indesejáveis em metas desse tipo, como o uso estratégico de impostos (na medida necessária) para refrear movimentos de aceleração da atividade sempre que a economia “flertasse” com uma inflação de demanda, ainda que de curto prazo. Já estruturalmente, a correção da inflação de custos só pode ser realizada pela regulação, expansão e modernização do parque industrial, bem como das matrizes energéticas brasileiras. A questão, porém, é que uma política com metas de produto que priorize honrar os investimentos necessários em infraestrutura e políticas sociais não precisa abrir mão de mecanismos de enxugamento da liquidez ou refreamento da atividade econômica, caso este seja um ponto necessário ou simplesmente caro aos formuladores de política econômica. O fundamental é que esse tipo de ajuste seja feito no curto prazo, desde que a visão de médio e longo prazo não se baseie na estática de um estoque fixo e pré-existente de recursos, mas na dinâmica de variação dos mesmos. Dito de outra forma, as políticas de ajuste não devem ser pensadas só pela contenção imediata da despesa, mas também pela expansão continuada do produto.

Por fim, não podemos deixar de comentar que o PLP 93/2023, justo por sua maior inteligibilidade em relação à EC 95/2016, cria flexibilidade não apenas por incluir bandas percentuais de variação de gastos e resultado primário, mas por torná-los ajustáveis a cada quadriênio quando do empossamento de novo governo. Ficam permitidos ajustes, via Lei Complementar, não somente nas bandas de primário e de crescimento dos gastos, mas também no percentual de incidência sobre as receitas permitido aos gastos (desde que dentro do limite total das receitas, exceto se abaixo do piso de crescimento real dos gastos), bem como no piso de investimento. E embora inclua sanções quanto ao seu descumprimento, não constitucionaliza a política fiscal, conferindo um entendimento jurídico diferenciado em relação à regra anterior, no qual o gasto público excedente deverá ser observado, racionalizado e punido, mas não mais criminalizado. Considerando o amplo sistema de freios e contra-pesos da nova regra e suas cláusulas quadrienais de ajuste, fica clara sua perspectiva de longo prazo, intencionando-se como uma política de Estado, não apenas de governo. Talvez justamente por essa intenção, faz-se tão ou ainda mais necessário submeter a nova regra a um debate mais amplo e inclusivo, que considere alguns dos pontos aqui levantados. Com efeito, a reinvenção da economia doméstica que intitula este texto tem seu lado criativo não apenas pela possibilidade de redimensionamento de bandas e percentuais, mas também pelo estoque inicial de gastos a partir do qual a sua regra de variação começará a valer — um volume de mais de 6% de crescimento real em relação ao no ano passado — e pelo piso assegurado ao investimento público, baixo, mas fundamental enquanto institucionalizado. São aproximadamente R$ 75 bilhões para 2023, além da possibilidade de aumento quando houver excedente sobre a meta cumprida de primário. Valores insuficientes para nossas demandas sociais, mas que ao menos voltam a ventilar no debate público e reaparecem como variáveis e possibilidades, antes escondidas nos escombros do teto de gastos que finalmente está com seus dias contados.