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O Sul global precisa de mais do que um simples alívio da dívida1

Tom Vieira. Intervalo.

Os planos do G-20 para adiar os pagamentos da dívida de 76 países emergentes são um remendo nas injustiças fundamentais da economia global. A reconstrução do Sul global depois da pandemia requer uma reversão completa da ordem internacional — e a defesa da soberania nacional, não dos mercados financeiros

No dia 15 de abril, o Grupo dos 20 (G-20), um fórum internacional que reúne governos, presidentes de bancos centrais e organizações internacionais, apoiou uma suspensão do serviço da dívida de 76 países do Sul global. Não se logrou um cancelamento da dívida, mas apenas uma suspensão provisória de pagamentos.

Fundada num exame caso a caso, essa medida só se refere a dívidas bilaterais, excluindo assim as dívidas multilaterais e as que foram contraídas junto ao setor privado. Algumas semanas depois, no dia 13 de maio, uma coalizão de trezentos parlamentares, liderada por Bernie Sanders, divulgou uma carta apelando ao Fundo Monetário Internacional (FMI) para que providenciasse um “amplo perdão da dívida” para aqueles países.

Desde a eclosão da pandemia do Covid-19, a questão do alívio da dívida (ou ao menos da suspensão dos pagamentos) tornou-se um assunto de destaque nos debates públicos. Gastos emergenciais nos orçamentos de saúde e de seguridade social, aliados ao colapso da atividade econômica, deixaram as finanças públicas de muitos países numa situação dramática, com altos graus de endividamento e com uma enorme dificuldade para enfrentar a iminente crise econômica.

Contudo, essa situação não surgiu de uma hora para outra. Nos últimos anos, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) já vinha alertando para os altíssimos níveis de endividamento dos países do Sul global, e para a sua fragilidade diante de possíveis choques externos. Essas economias fortemente endividadas não precisam de meras medidas emergenciais ou do adiamento de seus compromissos — precisam de um reordenamento fundamental das relações entre países e mercados.

A dependência dos países frente aos mercados de capital

No centro desse problema estão os títulos soberanos — papéis na posse de entidades públicas ou privadas. O Estado é obrigado a honrar sua dívida, ou seja, tem de reembolsar parte do principal e pagar juros periodicamente. Em geral, refinancia sua dívida emitindo novos títulos, e assim paga o que estava devendo anteriormente. Ocorre que a dívida tem um preço. A taxa de juros depende de como os agentes do mercado e as agências de risco avaliam as condições e a disposição que cada Estado possui para pagar sua dívida, e de quão supostamente “saudáveis” são as medidas econômicas que adota. Nisto se incluem fatores como equilíbrio orçamentário, inflação baixa, mercado de trabalho competitivo, impostos indiretos, e ausência de interferência política em questões monetárias e de crédito — as quais devem ser entregues às forças do mercado.

Todavia, a dependência dos Estados frente ao mercado financeiro global — e o abandono de seu poder próprio em favor do “jogo do mercado” — dificilmente pode ser considerada “natural”. Até a década de 1990, a dívida soberana dos países do Sul estava predominantemente nas mãos de bancos ou organizações multilaterais. A crise da dívida latino-americana nos anos 1980 e a estratégia de recuperação liderada pelos Estados Unidos com o plano Brady (que deve seu nome ao secretário do Tesouro americano, Nicholas F. Brady) introduziu títulos da dívida assegurados por títulos do Tesouro americano, em vez de empréstimos bancários de risco. Esse plano levou ao surgimento de um vasto mercado secundário de títulos soberanos de dívida, fazendo com que os países, para se tornarem “dignos de crédito”, seguissem regras de disciplina vistas como quase naturais. Foram assim forçados a se conformar aos padrões legais e econômicos do mercado.

Se podem exercer controle efetivo sobre o território e a população, para ganhar a confiança dos investidores e vender seus títulos em Wall Street ou na City de Londres os governos na “periferia” do sistema internacional não têm outra saída exceto se submeter à jurisdição desses centros financeiros e renunciar à sua soberania. Assim, em março de 2009, 69% dos principais títulos dos mercados emergentes emitidos para investidores internacionais estavam submetidos à legislação de Nova York.

Obedecendo a essa jurisdição, um governo aceita ser considerado como qualquer outra instituição comercial — e assim termina cedendo exatamente naquilo que o caracteriza como um ente estatal. Com efeito, a maioria dos países do Sul global está impedida de pedir empréstimos do exterior, mesmo na sua moeda nacional. Todo esse tipo de problemas vem à tona quando há dívidas insustentáveis e os credores se dedicam a renegociações e demandas judiciais.

Desse modo, exige-se que os Estados nacionais operem como agentes econômicos sujeitos aos mecanismos do “livre mercado”, conforme seus recursos e condições econômicas específicas. Mas essa visão, defendida por economistas liberais, esconde o fundamento material dos mercados de títulos da dívida. Estes são construídos a partir de uma ordem financeira internacional, entrincheirada em diversas instituições nacionais e sistemas jurídicos em nível global. Na verdade, nada mais enganoso do que supor que todos os países estejam em posições equivalentes com relação aos mercados financeiros. Alguns são mais “soberanos” do que outros, tendo mais poder no mundo das finanças.

A resistência esquecida frente às regras do mercado do ocidente desenvolvido

Quando se escreve a história, atribui-se maior ênfase aos “vencedores” e aos atores mais poderosos na governança econômica global. Como resultado, tornam-se menos visíveis as alternativas ao sistema, e toda resistência às regras de mercado do Ocidente desenvolvido ocupam um lugar marginal, ao lado de muitas outras agendas supostamente “irrealistas”.

Contudo, quando voltamos os olhos para as abordagens alternativas mais importantes e para as iniciativas de resistência às regras do Ocidente desenvolvido, podemos adquirir uma perspectiva capaz de “desnaturalizar” a alienação de poder dos Estados nacionais frente aos mercados. Caberia considerar, como ato de resistência, uma reinstauração da Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI), em conjunto com os projetos concretos alternativos para a política e a economia que foram formulados por juristas, economistas e diplomatas do Grupo 77 (uma aliança de países do Sul global com as Nações Unidas) durante as décadas de 1960 e 1970 (antes que a onda neoliberal tornasse impensável qualquer alternativa econômica).

Da Conferência de Bandung em 1955 até a resolução da ONU por uma nova ordem internacional em 1974, o Terceiro Mundo surgiu como uma entidade com um projeto político próprio. Nesse período, muitas ex-colônias recentes reivindicaram regras econômicas internacionais mais justas, que lhes dessem mais poderes na produção e na comercialização de mercadorias, tornando-as parceiras em pé de igualdade com os países desenvolvidos. Uma reorganização do comércio internacional poderia, nessa perspectiva, transformar a arquitetura financeira internacional, a política monetária e o sistema de tarifas, assim como promover o processo de industrialização. A NOEI apresentou-se, assim, em oposição ao projeto neoliberal de estabelecimento do livre comércio no nível mundial.

Um passo importante nessa direção foi a criação da UNCTAD em 1964. Enquanto o GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comércio) promovia a redução e a eliminação de barreiras tarifárias, a UNCTAD se tornou um bastião global do pensamento crítico, defendendo o reordenamento das relações de mercado entre os países. As ideias do economista argentino Raúl Prebisch foram fundamentais para essa nova organização: sem regulações econômicas, os países do Sul eram forçados a exportar matérias-primas e importar bens industrializados. Essa assimetria era intensificada pela deterioração dos “termos de troca” (ou seja, pelo contínuo aumento nos preços de bens industrializados em relação ao preço das matérias-primas). O objetivo da UNCTAD, assim, era reconstruir instrumentos que pudessem reverter essa assimetria, desenvolvendo, no Sul, setores industriais capazes de aumentar as exportações e substituir algumas importações com produção local. Isso se baseava, particularmente, em medidas protecionistas como barreiras tarifárias, combinadas com políticas de incentivo setorial.

No contexto da UNCTAD, o excesso de endividamento externo era entendido como a consequência direta da assimetria estrutural entre os países do Norte e do Sul. Com efeito, foi isso o que levou ao desequilíbrio nas reservas monetárias e nos déficits estruturais no orçamento público dos países do Sul, que, por sua vez, acarretou um endividamento estrutural e permanente. Tais desequilíbrios, as reservas monetárias e o orçamento público desses países eram diretamente determinados pelos termos de troca, para os quais eles reivindicavam um reajustamento. Suas dificuldades e impossibilidades no pagamento da dívida não eram, em seu entendimento, um problema isolado e doméstico; na verdade, eram a consequência direta de assimetrias estruturais no fluxo de capitais do comércio global.

No final dos anos 1960, a UNCTAD promoveu um esforço coletivo no sentido de dimensionar os problemas com o serviço da dívida enfrentados pelos países do Sul e fez recomendações para uma reforma na arquitetura financeira internacional. Durante os preparativos para o encontro da UNCTAD em Lima, em 1971, propostas para um mecanismo de reestruturação da dívida foram discutidas pela primeira vez, sendo rapidamente rejeitadas pelos países desenvolvidos.

Entretanto, a ideia de um mecanismo de reestruturação das dívidas não foi abandonada completamente. Com a crise do petróleo em 1973, a dívida dos países do Sul agravou-se ainda mais, e apelos para remédios realmente internacionais para um problema estrutural logo voltaram à baila. Em conformidade com uma resolução adotada naquele mesmo ano, a UNCTAD formou o Grupo Intergovernamental de Especialistas em Financiamento para o Desenvolvimento. Os países do Sul tomaram uma posição clara: criar um fórum internacional em que seria possível discutir coletivamente os problemas da dívida, e tomar atitudes no caminho de sua reestruturação. Essa instância coletiva foi entendida como um meio de reequilibrar o sistema econômico internacional. Longe de pedir essa reestruturação em nome do “desenvolvimento”, os países do Sul clamavam por um sistema internacional mais igualitário, baseado numa governança mais justa.

Isso encontraria resistências. Contrário a essa reforma estrutural, o governo dos Estados Unidos e seu vasto aparelho diplomático pressionou por uma abordagem caso a caso — cada país se encarregaria de renegociar por si mesmo sua dívida —, o que tornou divididas, débeis e ineficazes as resistências à ordem dominante. Com efeito, registros dos telegramas diplomáticos da época revelam como as autoridades americanas monitoravam de perto as táticas de cooperação e as tentativas de unir o Sul global. A solidariedade internacional, e o apoio da UNCTAD a ações nesse sentido, foram identificadas como inimigos a vencer.

Um telegrama diplomático de 1974 revela a preocupação de diplomatas americanos com “a intenção dos países subdesenvolvidos em manter a unidade do ‘Terceiro Mundo’”. O autor desse documento confessou sua expectativa de que “alguns dos países mais adiantados” do G77 poderiam “repensar” sua estratégia, “temendo que um fracasso na conferência (e um fracasso na cooperação em favor de um mecanismo de reestruturação da dívida) pudesse ter efeitos negativos na avaliação de sua solvabilidade junto aos mercados de capital internacional”. Aqui, a ideia de solvabilidade — um conceito econômico que se refere ao grau de probabilidade de que um país venha a faltar com seus compromissos — foi usada para enfraquecer a unidade da coalizão do G77, de modo a enquadrar os problemas da dívida como algo a ser lidado pelos países individualmente, e para afastar qualquer solução estrutural e coordenada.

A estratégia de contenção do governo americano, apoiada por seus aliados no mundo desenvolvido, procurava extinguir a cooperação e manter as divisões no grupo. Houve, porém, a ajuda das elites financeiras dos países de maior peso econômico do Sul, que persistiam numa visão autocentrada de sua própria credibilidade. A lógica da responsabilidade individual era inteiramente congruente com a teorização de que os problemas da dívida eram um efeito de fatores domésticos no nível local, podendo ser resolvidos por meio dos mecanismos de mercado, e com uma ideologia contratualista que trata os Estados como se fossem instituições comerciais e investidores privados.

Essa abordagem também impôs uma certa “subjetividade” ao próprio país. Aqui, a dominação se configura pela construção de um sistema de países individualizados que têm de enfrentar suas responsabilidades individuais numa base assimétrica. Um país pode apenas atribuir a si mesmo a causa de seus fracassos e problemas — que passam a ser considerados moralmente “merecidos” — e assumir sozinho as consequências, do mesmo modo que uma família ou um consumidor endividado. A partir da década de 1980, os países desenvolvidos iniciaram e, em seguida, venceram uma batalha política para afastar as questões financeiras sistêmicas das atribuições da UNCTAD.

O legado da NOEI

A história prova que os projetos de governança econômica eram muito mais ambiciosos do que os da suspensão ou alívio da dívida que, hoje, prevalecem em meio à crise do Covid-19. Todavia, essa herança se mantém viva através da UNCTAD. Em 2006, seu comitê sobre dívida começou a trabalhar na formulação dos princípios que devem regular e prover um arcabouço flexível para a reestruturação da dívida soberana.

Com base nisso, seus princípios para a “oferta e tomada responsável de empréstimos soberanos” foram publicados em 2010. A UNCTAD sustentou que credores, assim como tomadores de empréstimos, devem ter responsabilidade na prevenção de situações de hiperendividamento. Assim, formulou os seguintes princípios: “Honestidade; Avaliações Realistas; Providências Pré-Desembolso; Coordenação de Incentivos; Regimes de Sanção, e Renegociação”, para os credores. E, para os tomadores de empréstimo, “Obrigações Legais; Transparência; Sinceridade; Acesso a Informações; Autorizações Internas; Instituições de administração da dívida; Diligência devida nos projetos; Planos de administração da dívida.”

A partir de 2013, a UNCTAD trabalhou num novo projeto institucional para a reestruturação da dívida, com base nesses princípios. Com isso, os países poderiam beneficiar-se de um processo institucional estabelecido precisamente para cuidar de sua dívida, nos casos em que ocorresse moratória ou quando o pagamento se tornasse insustentável. Fundamentadas no trabalho da UNCTAD, em agosto de 2014 a Argentina e a Bolívia empreenderam uma importante ação nas Nações Unidas ao colocar em debate uma resolução a favor de que se adotasse um mecanismo internacional para a reestruturação da dívida. Esse mecanismo prevaleceria sobre cortes judiciais domésticas, como a de Nova York, que são na realidade hegemônicas e transnacionais.

Naquele momento, a Argentina passava por um episódio crucial na saga de sua dívida. Esta começara em 2001, com sua declaração de moratória unilateral no que se referia a um montante de U$ 80 bilhões de sua dívida soberana (o maior da história), depois de uma grande crise econômica, monetária e política. O governo argentino se encontrava pressionado por fundos de hedge e de credores que moviam ações nos tribunais de Nova York, com o objetivo de contestar a execução de um acordo de reestruturação da dívida que havia sido selado com 93% dos detentores de títulos. Com o apoio do boliviano Evo Morales, a diplomacia argentina tentou mobilizar a comunidade internacional e repolitizar sua disputa, levando-a para fora dos tribunais.

O resultado foi um voto na Assembleia Geral das Nações Unidas a favor de “princípios para a reestruturação da dívida” que asseguraria a qualquer país o “direito soberano” de “reestruturar sua dívida”. À primeira vista, a Argentina e o G77 conseguiram uma vitória diplomática: 134 países votaram a favor, 41 se abstiveram, e seis votaram contra (Estados Unidos, Japão, Alemanha, Israel, Reino Unido e Canadá). Outros países europeus se abstiveram — uma forma educada de dizer não. O gritante descomprometimento dos países desenvolvidos foi uma clara mensagem para as Nações Unidas: qualquer iniciativa seria considerada uma intrusão ilegítima, e as regras dos centros financeiros não poderiam ser desafiadas.

A votação da proposta argentina foi uma vitória de Pirro, incapaz de traduzir-se em ações concretas, e a UNCTAD foi mais uma vez posta de lado numa área reservada às instituições financeiras internacionais (o FMI e o Banco Mundial). Mais ainda, tornou explícitas as divisões internas que assolam o G77, especialmente no que diz respeito ao conceito de soberania — dividindo, por exemplo, a Rússia, a China e os países africanos. Uma certa reticência dos países do Sul no apoio à Argentina também pode ser explicada por sua crescente necessidade de manter credibilidade e acesso aos mercados.

Nesse ponto, os países emergentes tiveram de escolher entre defender seus interesses imediatos enquanto tomadores de crédito individuais, e seu interesse coletivo no desenvolvimento de um processo de reestruturação das dívidas soberanas. Ao mesmo tempo em que sentiam uma obrigação de salvaguardar o legado da NOEI e os princípios de solidariedade arraigados na história dos países não-alinhados, tinham também fortes motivos econômicos e financeiros para se comportarem de modo egoísta, aceitando as exigências de credibilidade formuladas pelas instituições de Bretton Woods. Em outras palavras, a solidariedade entre países do Sul global foi solapada por uma dinâmica que anda passo a passo com a ideia de que nações deveriam se tornar agentes no mercado.

Sozinho na sala

A dívida argentina está novamente em foco. Em plena pandemia, o ministro da Economia Martin Guzmán — um economista da Universidade de Columbia, ligado a Joseph Stiglitz, e mundialmente conhecido por sua expertise em reestruturação de dívidas — defronta-se com duras negociações com diferentes tipos de credores, que ou são mais ou menos simpáticos à ideia de reestruturação, ou dispostos a ir à Justiça: grandes gestores de fundos, mas também fundos de hedge que se especializam em investir em ativos de dívida inadimplente. Alguns credores privados pressionam a Argentina, estando prontos a encetar ações judiciais com o argumento de que o país está usando a crise do Covid-19 como mais uma oportunidade para deixar de pagar seus compromissos.

Se a Argentina é um caso especialmente ilustrativo, isto também se deve ao fato de que, diferentemente de muitos outros países que tiveram de regularizar sua situação sob condições desfavoráveis e assimétricas, esse país foi capaz de mobilizar consideráveis instrumentos financeiros e legais — recrutando, por exemplo, alguns dos mais célebres advogados para defendê-lo nos tribunais. Isto foi possível pelo desenvolvimento de um sistema financeiro doméstico — uma alternativa aos mercados de capitais — que consiste na reestatização de fundos de pensão, usando os ativos de bancos estatizados e do Banco Central para financiar o Tesouro, além de uma forte dependência das exportações de soja para a China.

Os governos de Néstor e de Cristina Kirchner implementaram, de 2003 a 2016, uma agenda keynesiana que desafiou os padrões neoliberais. Isso envolveu a adoção de maior intervencionismo estatal, por meio de subsídios ao setor industrial, de restrições cambiais, e do pagamento daquilo que se considerava ser a “dívida social”. Desse modo, consideraram que parte das atribuições do Banco Central consistia em diminuir o desemprego, além de outras metas sociais, de modo a combater a inflação e a fuga de capitais. Mas a estratégia argentina também tem sido frequentemente ambígua. A despeito de passar uma impressão de “desobediência”, o país tem constantemente feito a defesa de sua soberania em cortes judiciais americanas, insistindo em sua boa fé e, portanto, jogando com a carta da credibilidade financeira e jurídica junto à comunidade dos mercados globais.

O dilema que atinge diversos países — obrigados a agir como atores individuais no mercado mesmo quando reivindicam uma reestruturação global — ajuda assim a neutralizar a legitimidade das leis financeiras, que favorecem os investidores e abrem caminho para estratégias que exploram as assimetrias na arquitetura do comércio e das finanças internacionais. Estas narrativas entrelaçadas mostram não ser suficiente uma política “confiável” ou mesmo uma tentativa doméstica de resistência, isolada do resto dos países dominados. Sempre que um país está sozinho na sala, defrontando-se com outros credores (sejam oficiais ou privados), a hegemonia do mercado persiste.

A lição da história, portanto, é que um alívio ou suspensão consensuais da dívida, como recentemente proposto pelo Instituto de Finanças Internacionais, que funcione apenas como uma “trégua” concedida pelos credores privados ou como um botão de “reset”, está longe de ser suficiente se a sucederem as regras do “business as usual”. Com efeito, isto significaria provavelmente um endurecimento da disciplina imposta sobre a política econômica de cada Estado, e limites para medidas sociais. Com a ajuda de mecanismos e instituições não colonizadas pela cultura dos mercados de capital privado, os países endividados deveriam em vez disso coordenar iniciativas para se emancipar dos interesses e ideologias dos financistas. Isto representaria disciplinar a finança global — com o controle de uma força internacional que se coloque em favor do bem comum.