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La pandemia del Covid-19 y sus impactos en Argentina:
el espejismo de la opción entre salud y economía

Tom Vieira.

La triple crisis derivada de la pandemia

En Argentina, la pandemia del Covid-19 y las políticas adoptadas para evitar su propagación han derivado en una triple crisis combinada y asimétrica: sanitaria, económica y social. La crisis sanitaria se expresa en el crecimiento sostenido de personas infectadas y de muertes vinculadas a la pandemia, con un impacto asimétrico según grupos etarios y grupos de población con diferente acceso a cuidados preventivos y terapéuticos. En el contexto latinoamericano, hacia fines de agosto de 2020 Argentina registraba valores “intermedios” en la región en indicadores como test per cápita, casos por 100 mil habitantes y muertes por millón habitantes, pero con las tendencias creciendo sostenidamente.

Por su parte, la crisis económica muestra un doble shock de oferta y demanda que golpeó sobre una economía que ya venía de un largo proceso de estancamiento, alta inflación y desbalances macroeconómicos (incluyendo un fuerte peso del cronograma de pago de la deuda pública). En este escenario se aplicaron políticas de cierre de unidades productivas y de establecimientos educativos, trabas al comercio y a la movilidad de personas, cuyos impactos son muy negativos y asimétricos sobre la heterogénea estructura productiva y de ocupaciones laborales. Quienes más sufren son las actividades declaradas como “no esenciales”, las pequeñas y medianas unidades productivas y la fuerza de trabajo informal y precarizada; esta fuerza de trabajo, además, coincide con los grupos que registran mayores déficits habitacionales y menor acceso a servicios públicos básicos, incluyendo los sanitarios.

La crisis social se deriva de los desiguales impactos sobre empleo e ingresos, pero también por el diferente acceso a las prestaciones del sistema de protección social construido en el país. El impacto negativo se potencia para los grupos más vulnerables porque se ven imposibilitados de sostener formas mínimas de distanciamiento y confinamiento parcial o total, al tiempo que no acceden a los servicios de salud, saneamiento, viviendas básicas y sistemas de aseguramiento colectivo. Además, los grupos más vulnerables no poseen estabilizadores automáticos (i.e. seguro de desempleo) ni ahorros previos, por lo que seguramente tendrán muchas dificultades para recuperar sus ya precarias condiciones de vida previas al shock. El cierre de establecimientos educativos daña mucho más a la población carenciada y también hace prever atraso y deserción escolar que afectan las ya bajas chances de mejora generacional.

Aun cuando la magnitud y profundidad del shock vinculado a la pandemia son coyunturales y generalizadas, la precariedad de las condiciones de vida de gran parte de la población, de los aseguramientos y del acceso a bienes colectivos es un problema estructural del país. Argentina nunca logró la cobertura universal de riesgos sociales propios del ciclo de vida de las personas (enfermedad, vejez, desempleo, etc.) y hace tiempo registra pisos elevados de pobreza, desempleo y precariedad laboral.

Las mejoras coyunturales del ciclo de crecimiento económico de la primera década del siglo fueron erosionadas en la segunda década y en el último lustro se acentúan las tendencias negativas. Como ilustración, a fines de 2019, y según datos de la CEPAL, en Argentina se registraba 3.8% pobres extremos, a lo que se sumaba 57.6% de la población en “alta vulnerabilidad” (22.9% pobres y 34.7% entre 1 y 1,8 líneas de pobreza).

Así, con la propagación de la pandemia y con las políticas adoptadas para frenarla, se produjo una fuerte caída de personas en zona de vulnerabilidad social, incorporando además a grupos muy sensibles a cambios mínimos en su forma de vida. Otras personas, con cierta capacidad de respuesta en el corto plazo, no pueden sostenerla con el paso del tiempo por la prolongación de las políticas de cuarentena que ya alcanza tiempo récord a nivel internacional. El problema no es solo el shock sino las debilidades para enfrentar sus consecuencias.

En este contexto, el gobierno argentino pretende que su estrategia económica y social es una que prefiere defender “solidariamente” la salud, las vidas humanas y el bienestar de los grupos vulnerables, en lugar de sostener las ganancias y la economía. Su argumento se sostiene en gran medida en una batería de políticas de transferencia de ingresos que buscaron compensar las pérdidas de bienestar de los grupos más vulnerables y las unidades productivas más débiles. Así pretende diferenciarse de otros países con estrategias supuestamente más de “derecha” y mostrar preferencia por los grupos más subordinados.

Sin embargo, los resultados obtenidos parecen más bien los de una estrategia fallida en los dos frentes cuyas principales víctimas son justamente los más desfavorecidos. La evolución epidemiológica no difiere mucho de la de otros países (con medidas menos restrictivas e indicares económicos más favorables) y tiende a agravarse mientras la economía se desbarranca y escalan los indicadores de privación económica y social de los grupos más desfavorecidos en la distribución.

Los programas de emergencia aplicados muestran una vez más que las políticas focalizadas, asistenciales y compensatorias son meros paliativos de corto plazo. Todo indica que Argentina avanza hacia una sociedad más desigual y una economía muy dañada y desestructurada, que tendrá serias dificultades para recuperarse.

Las políticas de emergencia

Bien puede razonarse que la prolongada cuarentena y las políticas de cierre y confinamiento se explican no tanto por la preferencia por la salud, sino más bien porque el sistema de salud, y en general tanto el sistema de protección social como las capacidades estatales de gestión, son inadecuadas para atender a la población y, sobre todo, para actuar de modo preventivo. Esto no es coyuntural, sino un rasgo estructural que condiciona la acción política. Frente a estas debilidades, lo más fácil es actuar sobre ciertos flujos de transferencias de ingresos a grupos seleccionados (familias y unidades productivas) montados sobre las políticas existentes, pero sin articular una estrategia capaz de revertir las tendencias, otorgar certidumbre inter-temporal y evitar un sobre-ajuste negativo de la oferta y la demanda agregada.

Frente al shock de la pandemia, el gobierno argentino dispuso una serie de acciones para compensar la pérdida de ingresos derivada de las políticas adoptadas1. Así, se fijó el pago de un “bono extraordinario” (equivalente a U$40 aproximadamente al tipo de cambio comercial oficial al momento del lanzamiento) para beneficiarias de la Asignación Universal por Hijo, el principal programa de transferencias monetarias condicionadas dirigido a hijos e hijas a cargo de personas desempleadas o con empleo informal (cerca de 4 millones de beneficios). Un bono similar se otorgó las beneficiarias de una jubilación mínima en el sistema contributivo.

Por otra parte, se creó un nuevo programa temporario: el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) consistente en el pago de una suma fija (aproximadamente U$135 mensuales al tipo de cambio comercial oficial al momento del lanzamiento), dirigido a personas desocupadas, ocupadas en empleos informales y categorías de “monotributo” de menores ingresos. Las solicitudes fueron sometidas a evaluación para comprobar su situación patrimonial, ingresos por unidad familiar, etc. Al inicio, se inscribieron cerca de 11 millones de personas y en un primer momento se otorgaron casi 8 millones de beneficios. Luego se fueron incorporando más beneficiarios y el pago del beneficio, anunciado por única vez, se fue renovando hasta la fecha.

Para la población trabajadora formal se prohibieron los despidos y se exigió a los empleadores continuar con el pago de salarios cuando las actividades en donde se desempeñan estén paralizadas. Las evidencias de diversas fuentes muestran que, pese a estas medidas, se registraron despidos, finalización de contratos temporarios, suspensiones y baja de salarios avaladas por acuerdo entre la representación empresarial y sindical.

También se lanzó el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) para asistir a las unidades productivas, cuyos componentes van siendo modificados con el tiempo, pero que básicamente incluye:

  1. desgravación de las contribuciones a la seguridad social;
  2. el pago por parte del Estado del 50% del salario de asalariados/as del sector privado, con un mínimo equivalente al salario mínimo vital y móvil, y un máximo del doble de ese valor;
  3. créditos a tasas subsidiadas para pago de salarios;
  4. créditos sin interés a monotributistas de categorías de ingresos más altos y trabajadores autónomos.

La implementación práctica de estas medidas tuvo muchas dificultades, vinculadas particularmente a la verificación de las diferentes condicionalidades; también las evidencias muestran que fueron insuficientes frente al freno económico y las trabas al comercio y la producción.

En todos los casos, los beneficios otorgados fueron erosionando su valor por la inflación mientras escala el gasto en el paquete de medidas que se estima en cerca de 3,7% del PIB en 2020. En el mes de agosto, el IFE y el ATP explican más del 90% de estos gastos “extraordinarios de emergencia”. Y aquí ya puede anticiparse un problema creciente para el futuro cercano.

Las políticas aplicadas son de emergencia, temporales y acotadas, pero la mayoría de los daños económicos y sociales tienen impactos que se prolongarán en el tiempo. Más allá de que han aliviado la situación desesperante de ciertos grupos de la población, no pueden plantearse como una solución a los crecientes problemas del país y mucho menos presentarse como una estrategia consistente y sostenible.

Los más perjudicados de las políticas han sido los grupos más vulnerables, y las transferencias solo son un salvavidas que deja simplemente a las personas flotando en una sociedad muy lastimada. Además, el recurso casi exclusivo a las transferencias de ingresos es difícil de sostener fiscalmente porque al mismo tiempo se deterioran los indicadores económicos y sociales.

Como prueba de lo anterior, en el Presupuesto 2021 recientemente presentado se prevé una disminución fuerte del gasto primario, tanto por el fin de los programas de emergencia como por recortes adicionales en otros gastos como seguridad social. Esto mientras se debe renegociar la deuda que tiene el país con el FMI y el gobierno no muestra indicios de tener una estrategia para recomponer los fuertes desbalances económicos y las crecientes demandas sociales.

Impactos macroeconómicos

La pandemia encontró al país en un proceso largo de estancamiento económico: desde 2011, solo en tres años Argentina registró crecimiento económico, con inflación que osciló entre 23% y 54% anual. La estimación preliminar del PIB en el segundo trimestre de 2020, muestra una caída de 19,1% con relación al mismo período del año anterior. La demanda global cayó 21.1%, con una disminución de 38,4% en la formación bruta de capital fijo y 22.3% el consumo privado. También cayeron fuertemente las exportaciones e importaciones.

Mientras tanto, el país sigue fuertemente endeudado, aun luego de la reprogramación de la deuda pública con acreedores externos que mejoró sustancialmente el cronograma de pago de la deuda postergando vencimientos pesados para 2025. Sin embargo, el peso del capital de la deuda sigue en torno a 95/100% del PIB y los precios de los títulos del país no mejoraron sustantivamente en los mercados financieros. Al momento de escribir estas líneas, el gobierno empieza una negociación para reprogramar la deuda con el FMI, lo cual implicará una discusión de su programa fiscal.

Justamente, para este año se espera un déficit fiscal primario de 8,3% del PIB (el segundo en importancia histórica desde que se tiene registro) y el resultado financiero luego del pago de intereses de la deuda es aún mayor. Esto combina una fuerte caída real de los ingresos fiscales y un incremento real del gasto particularmente en los programas de emergencia, mientras caen los gastos de funcionamiento (salarios y bienes y servicios) y los gastos de capital.

En este contexto de déficit primario y financiero muy alto, con trabas para el acceso al financiamiento externo, la principal fuente de financiamiento del gobierno nacional viene siendo el Banco Central. Se estima que estos problemas continuarán en 2021; las necesidades brutas de financiamiento (excluyendo pagos de servicios deuda a agencias del sector público) se estima en 8,6% del PIB.

En fin, lo que se vislumbra desde el punto de vista macroeconómico es que junto con la caída tremenda del PIB, y en general de la demanda y la oferta global, continuará el déficit fiscal, aunque recortado, y financiado mayormente con expansión monetaria. Si bien se están discutiendo medidas tributarias aisladas, como es el caso de un “impuesto a las grandes fortunas” de alcances inciertos, no se anuncia ninguna reforma tributaria integral. Así, todo indica que seguirá el financiamiento monetario del déficit, en un contexto de control de cambios donde la brecha entre los distintos mercados llega a 90% a la fecha.

En este escenario macroeconómico, lo más probable es que caigan los ingresos laborales, no solo por la recesión y por su impacto en el empleo, sino también porque continuará la inflación y no puede descartarse que se acelere. Así, es probable que continúe deteriorándose el escenario social, como muestra de que la estrategia oficial no ha sido muy exitosa en cuidar a los grupos más vulnerables; lo más que puede decirse es que “podría haber sido mucho peor”.

El deterioro tremendo de los indicadores sociales

Recientes datos oficiales acerca del mercado laboral en el segundo trimestre de 2020 registran impactos tremendos. Estos no se reflejan tanto en la tasa de desempleo (que subió de 10,6% en 2019 a 13,1%) sino más bien en las caídas de oferta y demanda laboral. Así, la tasa de actividad cayó de 47,7% a 38,4%, y la tasa de empleo de 42,6% al 33,4%. Estas caídas son muy notables y ni siquiera se habían registrado en la crisis de 2001-02. Lo anterior es más preocupante porque muchas actividades y muchos empleos se han sostenido por las transferencias monetarias de emergencia del gobierno.

En paralelo, la tasa de pobreza por ingresos subió del 35.4% del primer semestre de 2019 a 40,9% en el mismo semestre de este año. Dado que este indicador se promedia en el semestre, es evidente que el registro es mucho peor para el segundo trimestre de 2020, cuando se aplicaron plenamente las medidas restrictivas. Hay que recordar que siempre el indicador de pobreza por ingresos es más alto para niñas, niños y adolescentes, porque los grupos más vulnerables son los que más hijas e hijos tienen a cargo.

A la caída de ingresos hay que sumar el muy cuestionado cierre total de establecimientos educativos, que prácticamente va a cubrir casi todo el año escolar 2020. Con las escuelas cerradas, los alumnos requieren cuidados y comidas en su hogar, justo cuando caen los ingresos de sus familias; además, que muchos alumnos de los grupos más pobres recibían comidas gratuitas o subsidiadas en su escuela. A lo anterior se suma las desiguales posibilidades de acceso a servicios educativos a distancia. En fin, todo indica que el daño educativo será muy fuerte y desigual, que mucha población escolar está siendo expulsada del sistema, y además que los rendimientos serán seguramente más preocupantes de lo que eran. Todo esto agrava las desigualdades sociales presentes y futuras.

Esto impactos desiguales interactúan con otros, como por ejemplo la desigualdad de género tanto en el mercado de empleo como dentro del hogar. La carga de trabajo en el hogar es mucho más potente para las mujeres de menores ingresos, y extrema en las familias monoparentales, las cuales son, en la mayoría, mono-maternales y están en los estratos de más bajos ingresos. Si a esto sumamos que las mujeres de bajos ingresos realizan más trabajo no remunerado que las de altos ingresos y que registran una más temprana y mayor fertilidad, puede deducirse que los impactos sobre el bienestar de la población más necesitada superan a las caídas del empleo y los ingresos.

En este escenario, el desafío que enfrenta el país en materia de empleo, ingresos y bienestar es triple: elevar a aquellos sectores con déficits extremos antes de la pandemia, evitar la caída de sectores afectados por sus efectos y garantizar tasas de reemplazo razonables de ingresos a sectores medios-bajos que sufran pérdidas de empleo y salarios. Pero además está claro que la des-inversión en bienes y servicios colectivos (salud, educación y vivienda) está mostrando su importancia clave para definir la matriz de desigualdad del país, en un contexto donde ni siquiera se ha llegado al pico de propagación de la pandemia y sus efectos más tremendos.

Argentina: espejismos y realidad de una falsa opción entre salud y economía

Estas y otras evidencias muestran que además de las políticas adoptadas, más allá del nivel del gasto y que actúan como paliativos de un deterioro económico y social alarmante, el gobierno argentino fijó una cuarentena temprana, que a la fecha se ubica entre las más largas del mundo, sostenida en un discurso que pretendía “salvar vidas” antes que “sostener ganancias”. Esta retórica se justificó principalmente en las políticas de transferencias de ingresos reseñadas previamente.

Sin embargo, ni los resultados epidemiológicos ni los económicos muestran que esta opción se verificó en la práctica. Como se indicó, hasta la fecha Argentina no logró indicadores epidemiológicos significativos y la curva de muertes e infecciones sigue creciendo sin encontrarse un pico. Al mismo tiempo, los principales damnificados de las restricciones productivas fueron las personas de los grupos más vulnerables.

La respuesta de Argentina a la propagación de la pandemia registra un gasto fiscal importante pero que no puede compensar los efectos negativos de otras medidas sobre un sistema económico que ya venía mostrando fuertes déficits (al igual que el sistema de protección social). El shock de la pandemia no creó la vulnerabilidad económica y social en Argentina sino que desnudó los déficits estructurales tanto económicos como sociales y sus consecuencias más agudas.

Por un lado, el impacto más potente ha sido sobre las empresas pequeñas y medianas, que son las que más proveen empleo, así como sobre el sector informal. Segundo, las políticas de transferencias de ingresos siguen con problemas de coberturas fragmentadas, con beneficios insuficientes y acotadas en relación con el tamaño del problema; pero además su carácter temporal y los problemas para sostenerlas fiscalmente alertan sobre su continuidad. A todo lo anterior se suman los problemas estructurales en la provisión de bienes públicos y bienes colectivos (infraestructura urbana, acceso a servicios públicos básicos, saneamiento, acceso a la salud, seguridad) que obviamente no pueden resolverse en el corto plazo, pero que han mostrado de forma cruda sus debilidades y desigualdades ante la emergencia sanitaria y las estrategias de confinamiento.

Lamentablemente, no hay muchos elementos para ser optimistas con respecto al futuro. Todo indica que los problemas macroeconómicos han de continuar y que las medidas de asistencia ensayadas por el gobierno encuentran serios límites en su eficacia y en la propia posibilidad de sostenerse. Mientras tanto no se avanza en reformas que apunten a mejorar los problemas de fragmentación, condicionalidad e insuficiencia del sistema de protección social, en general, y particularmente de las políticas de transferencia de ingresos. Ni en los presupuestos ni en las medidas que se anuncian se da prioridad al fortalecimiento de servicios públicos y colectivos claves (incluyendo salud) y mucho menos proyectos de reforma tributaria sustantivos (más allá del bienvenido, pero cuestionable en su aplicación, impuesto a las grandes fortunas).

Lo expuesto previamente es una apretada síntesis del complicado panorama económico y social que enfrenta Argentina. Un gobierno cada vez más complicado no solo por la pandemia sino por sus propias políticas, debe enfrentar las demandas de una sociedad cada vez más agotada de su presente y que avizora un futuro aun peor. Para colmo, por si fueran pocos los problemas, la clase política pierde energía en disputas por cuestiones ajenas al drama que vive la población.

Todo esto en un escenario de cambio en la dinámica de reproducción del capitalismo democrático de la cual el país no tiene tiempo siquiera de debatir. No se puede enfrentar un shock como el actual, y mucho menos los impactos de las transformaciones que vive el capitalismo a nivel mundial, con las políticas del pasado; menos aun con una simple batería de programas de transferencia de ingresos de emergencia, aun amplio y costoso. Tampoco se puede simplificar la complejidad de los problemas que enfrentan nuestras sociedades planteando opciones simples y falsas: plantear la elección entre salud y economía es no entender cómo funciona la economía, la sociedad y las interrelaciones entre sus distintos componentes.

Este planteo solo sirvió para alimentar una retórica de corto plazo que se fue desgastando con el paso del tiempo. Argentina es hoy una sociedad que enfrenta riesgos en todas las áreas relevantes de su complejidad, al punto que esos riesgos se han transformado en una incertidumbre generalizada.